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¿Son constitucionales las reformas parciales al Código Tributario Boliviano?

By José Luis Hurtado H.

La Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia en fecha 24 de Septiembre de 2012 nos sorprendió con la publicación de la Ley N° 291 denominada Ley de Modificaciones al Presupuesto General del Estado (PGE-2012), fechada con el 22 de Septiembre de 2012 en la que se incluye una reforma parcial al Código Tributario Boliviano Ley N° 2492 de 2 de Agosto de 2003.

La modificación del Presupuesto General de Estado para la Gestión en curso (2012) no nos sorprende para nada, pues forma parte de una practica en cierta medida “aceptada” por los distintos gobiernos de turno que han pasado a lo largo de la reciente historia democrática boliviana (30 años). Pero lo sorprendente fue que, – en esta ley eminentemente financiera, que es generada en el órgano ejecutivo y remitida al legislativo para su aprobación sin más trámite ni debate, pues generalmente no se le cambia ni un sola coma, en la que tiene como finalidad aprobar el incremento o disminución y transferencias de las partidas que lo componen, en virtud a la dinámica administrativa gubernamental, – se haya incluido una reforma tributaria parcial.

¿Cuales son las partes reformadas del Código Tributario Boliviano, mediante la Ley de Modificaciones al PGE-2012?

Antes de empezar el análisis de si es constitucional o no esta reforma parcial, empezaré resumiendo lo que se ha modificado. La modificación afecta a un total de 5 artículos de la Ley Nº 2492, los mismos que son:
- Artículo 59 (Prescripción);
- Artículo 60 (Cómputo);
- Artículo 70 (Obligaciones Tributarias del Sujeto Pasivo) en su numeral 8;
- Artículo 154 (Prescripción, Interrupción y Suspensión) parágrafos III y IV;
- Artículo 162 (Incumplimiento de Deberes Formales) numeral 2) del parágrafo II.

La Prescripción Extintiva
Se constituye en una categoría general del derecho, cuya finalidad es poner fin a un derecho material, debido a la inactividad de quien pudiendo ejercer ese derecho no lo hace. En materia tributaria, la prescripción extintiva se presenta cuando la Administración Tributaria permanece inactiva durante un determinado lapso de tiempo, a cuyo vencimiento se extingue la facultad de controlar, investigar, verificar, comprobar, fiscalizar tributos, determinar la deuda tributaria e imponer sanciones administrativas. Lo que se extingue es el derecho material del tributo, es decir el derecho a ejercer su cobro, no así el derecho subjetivo del Estado, a través de la Administración Tributaria, derecho que no prescribe.

En este caso el estado boliviano, mediante esta pretendida reforma, ampliará el plazo de la prescripción de cuatro (4) años hasta los diez (10) años. Esta modificación es gradual a partir de la gestión 2013, incrementando un año en cada gestión hasta completarse el 2018.

Cómputo del la Prescripción
El cómputo para la prescripción – para controlar, investigar, verificar, comprobar, fiscalizar tributos y determinar la deuda tributaria, – se inicia desde el primer día del mes siguiente a aquel en que se produce el vencimiento del periodo de pago y no así a partir del 01 de enero del año calendario siguiente, tal como lo establecía el anteriormente el artículo. De igual forma el cómputo para la prescripción de las sanciones administrativas se inicia desde el primer día del mes siguiente a aquel en que se cometió la contravención tributaria. Lo que se pretende con esta modificación es que la prescripción se inicie casi inmediatamente sin esperar a que se inicie la siguiente gestión.

Obligaciones Tributarias del Sujeto Pasivo
Consecuente con la ampliación de los plazos de la prescripción subsiste la obligación del Sujeto Pasivo de conservar en forma ordenada los libros de contabilidad, registros especiales, declaraciones, informes, comprobantes, medios de almacenamiento, datos e información computarizada y demás documentos de respaldo de sus actividades.

Suspensión e Interrupción de la Prescripción
La prescripción de la acción para sancionar delitos tributarios se suspenderá durante la fase de determinación y prejudicialidad tributaria. Se amplia de dos (2) años a cinco (5) la prescripción para acción para ejecutar sanciones administrativas.

Incumplimiento de Deberes Formales
Se incluye la omisión de inscripción en los registros tributarios como una contravención con aplicación sanciones en forma directa, verificadas en operativos de control tributario.

¿Esta reforma parcial al Código Tributario Boliviano es constitucional?

En mi opinión, esta reforma parcial al Código Tributario Boliviano es inconstitucional por dos razones que a continuación paso a detallar:

Primero, la Ley del Presupuesto General del Estado (PGE) es una norma cuyo proyecto es generada en el Órgano Ejecutivo como atribución del Presidente del Estado (Art. 172 numeral 11. CPE). Luego este proyecto pasa al Órgano Legislativo (Asamblea Legislativa Plurinacional) para su aprobación iniciando su tratamiento en la Cámara de Diputados (Art. 159 numeral 6. CPE) para luego ser aprobada por la Cámara de Senadores. Conceptual y doctrinariamente es una ley material, una autorización legal para recaudar (fuentes de ingresos) y gastar (aplicación en partidas de gastos e inversiones) para una gestión que comprende un año. Es de cumplimiento obligatorio por el hecho de emanar de una ley, que puede ser susceptible de modificación con otra ley (modificatoria). Si tomamos en cuenta este razonamiento, es decir, la aprobación del PGE solo se admite bajo una ley de carácter exclusivo, su modificación debe mantener el mismo carácter. Esto debido al Principio Presupuestario de Exclusividad que se refiere a que el Presupuesto debe únicamente limitarse a asignar recursos determinados gastos es decir no puede contener disposiciones sobre materias ajenas a la ejecución financiera de los programas de operación. Sobre esta cuestión existe jurisprudencia ante la Corte Suprema de Justicia – CSJ (tómese en cuenta que el control constitucional lo ejercía la CSJ, porque no existir a esa fecha el Tribunal Constitucional) debido a que en el presupuesto de la Gestión 1989 (ley financial) se pretendió aprobar una modificación de la alícuota del Impuesto a los Consumos Específicos (ICE) para la cerveza del 45% al 60%.

Segundo, la modificación del la Prescripción en forma arbitraria, por carecer de fundamento jurídico, por lo que atenta contra el Principio de Seguridad Jurídica. La finalidad de toda constitución y el ordenamiento jurídico vigente en un Estado de Derecho es poner límites a los poderes constituidos, principalmente al órgano ejecutivo, eliminando la discrecionalidad. Tal como lo establecen varias sentencias constitucionales emanadas del Tribunal Constitucional entre ellas la 409/2012-R, 0096/2010-R, 0070/2010-R establecen que “La seguridad jurídica como un principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal, por lo tanto, la relación la relación Estado-Ciudadano, debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales, previstos en la Ley Fundamental, es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal”. Este Principio (Seguridad Jurídica) se encuentra plasmado en nuestra Constitución en el Artículo 178 cuya potestad de impartir justicia emanada del pueblo descansa en sobre el Órgano Judicial y sobre todo en el Tribunal Constitucional Plurinacional. “La prescripción sirve a la seguridad general del derecho y a la paz jurídica, las cuales exigen que se ponga un límite a las pretensiones jurídicas envejecidas”, Ennecerus, Kipp y Wolff (1981). La prescripción extintiva encuentra su justificación en la necesidad de poner término a la incertidumbre de los derechos y en la presunción de abandono, negligencia o ineficiencia de la Administración Tributaria (Puig, 1986).

Otras razones por las que no se deben modificar
Existen otras razones por las que no se debería modificar de la forma que se prentende:

a) Generación de Caos Normativo.
Las fuentes del Derecho Tributario en nuestro Código Tributario son de carácter limitativo y está expresadas en el Art. 5 de la Ley Nº 2492, bajo el siguiente orden de prelación normativa:
1) La Constitución Política del Estado
2) Los Convenios y Tratados Internacionales aprobados por el Poder Legislativo
3) El presente Código Tributario
4) Las Leyes
5) Los Decretos Supremos
6) Resoluciones Supremas
7) Las demás disposiciones de carácter general dictadas por los órganos
administrativos facultados al efecto con las limitaciones y requisitos de
formulación establecidos en este Código.
Tal como se aprecia el Código Tributario al ser una ley especial tiene prelación sobre cualquier otra ley de tipo general. En este caso se pretende modificar el Código Tributario con una ley cuya finalidad es de carácter distinto y su vigencia limitada a una sola gestión, creando caos normativo. No es aconsejable realizar modificaciones parche.

b) Inexistencia de Razonabilidad
Elevar de 4 a 10 años el plazo de la prescripción extintiva en materia tributaria no es razonable. Cabe preguntarse ¿Porque aumentar a más del doble el plazo de la prescripción? Un mayor plazo en la prescripción significa incentivar ineficiencia en la Administración Tributaria. Mi opinión es que no existe razonabilidad en estos plazos.

c) Constituye una carga onerosa para las empresas
Conservar 10 años de documentación resultará una carga onerosa para las empresas, porque necesitaran mayor espacio físico y mayores gastos en su conservación.

Escrito por Consultor Legal Empresarial

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